最后，洛克纳案件之后，自然权利的法理逐渐式微，法院亟待发展出另外一种保护弱势群体的理论基础，所以才对民主进行了重新的界定，认为司法审查推翻某些排斥少数群体的立法，不但不是反多数决，而恰恰是对立法机构民主赤字（democratic deficit）的纠正。

[2]中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：《（中华人民共和国监察法）释义》，中国方正出版社2018年版，第168-169页。这主要是考虑到现行的监察机关调查程序缺乏律师介入机制，律师只能等到案件进入刑事诉讼程序后才能因聘请或者指派参与诉讼。

如《监察法》第27条规定：监察机关在调查过程中，对于案件中的专门性问题，可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。在理解上，就有了等外等与等内等的争论。因此，在实践中，对于监察机关移送审查起诉的证明标准的理解和把握，应当低于人民法院判决有罪的标准，甚至也要适当低于人民检察院提起公诉的标准。对于什么是严重影响司法公正以及什么样的解释才是合理解释，则由法官根据具体情况自由裁量。[4]陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，载《中国法学》2017年第4期，第33页。

这是常识，也是法治原则的当然要求。《严格排除非法证据规定》在此问题上没有任何变化。(一)制度演进 第一阶段，应运而生。

应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定。这一争论自人民监督员制度试点之初就已经产生，也是贯穿于制度发展始终未被解决的问题。反观人民监督员制度，2015年最高人民检察院下发的《关于人民监督员监督工作的规定》中监督一词出现次数颇多，表面上形成了以监督检察工作为核心的人民监督员制度工作规定。但本次修法未对人民监督员制度的案件范围、工作机制、监督效力等问题进行规定，尚保有进一步完善的空间。

以追诉职权为例，监督范围应当包括：刑事案件不起诉的。且特别规定了，人民代表大会常务委员会组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职工作人员和人民陪审员不参加人民监督员选任。

拟不起诉犯罪嫌疑人不服逮捕超期羁押或者延长羁押期限决定违法阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利这几种情形覆盖范围较广，尤其是阻碍当事人及其辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利在实践中难以交由不具备法律专业知识的人员把握，因此也建议重作规定。因此，在将人民监督员工作机构整体划转至案管部门的情况下，有必要认真研究并把握好内部监督与外部监督的界分与衔接问题，防止监督流于形式或发生功能异化。由于只有内部自行监督而缺少外部监督，相对于公安机关办理的刑事案件，易产生滥权的现象。检察机关的内部监督往往是事后的，往往是滞后于决定作出的时间。

然而，检察官的责任并不仅仅限于执法责任，检察事务也涉及业务考核、案件评议、行政管理等多方面的内容。其中，复议中另行指定检察官大大降低了由原办案人员主导复议所可能产生的偏见，最大限度平衡了案件处理的专业性与公开性。[6]参见陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，《政法论坛》2012年第4期。从制度设计层面而言，在诉讼程序中邀请人民监督员参与对检察机关办理案件的监督评议，但人民监督员没有对案件办理的决定权，只有提出意见和建议的权利，是否采纳由检察机关自行决定，实际是诉讼程序性参与，体现了参与中监督。

复合型监督拓宽了人民监督员的监督渠道，不仅是旁观视角的外部监督与零距离的内部监督相结合，也是人民监督员参与办案中的程序性监督和办结后的案件质量评查实体性监督相结合。在以往的认识中，公安机关进行侦查的刑事案件并无人民监督员参与的必要，因为检察机关对这种案件已经在相应环节形成了外部监督。

在本次刑诉法修改以前，人民检察院一直承担办理职务犯罪案件的任务，但是由于缺乏监督，呈现出了检察机关既负责案件侦查，又承担审查批捕与审查起诉两项职能的局面。并且，这种连任机制同时减少了他人的当选机会，不利于吸纳更多的公民成为人民监督员的一员。

因此，人民监督员所应进行监督的范围与应发挥的作用都具有新的时代意义。检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。虽然近年来检察机关通过强化内部纪检监察，完善案件管理等多种方式已经在规范检察权行使上取得了显著的成效，但仍然无法避免一些人情案、关系案的发生。根据司法部提供的数据显示，从人民监督员制度开始试点至今，检察机关、司法行政部门先后共选任人民监督员70097人次，目前在任21047人，监督案件共55966件。[7]在由审判员与陪审员组成的合议庭上，人民陪审员能够在案件裁判上产生影响，同审同权保障了人民陪审员们能够以参与的方式监督司法。我国宪法早已确立了人民主权原则，明确规定了国家机关与国家机关工作人员要经常同人民群众保持密切联系，接受人民群众的监督。

除此之外，2018年7月，为突出人民监督员的业务属性，最高人民检察院将办公厅人民监督员工作机构、职责划转到案件管理办公室。表面上，从制度规定中已经避免了由公权力代表监督监督者，但是在实践中民意代表不足这一问题一直制约着人民监督员人民性的发挥。

违法搜查、扣押、冻结。另一方面，取消人民监督员连任制。

大陪审团审查由检察官提交的证据，决定是否要继续调查，是否批准由检察官提出的刑事起诉书。党的十八届三中、四中全会先后进行了部署，为人民监督员制度的深入发展指明了方向。

此外，直接启动评议的案件范围较窄，只包括拟不起诉案件与拟撤销案件，并未包括一些易引起公众对检察机关办案提出质疑的情形。拟设立一个多方参与的类听证的模式，以保障人民监督员获得信息的准确性与全面性，避免偏听偏信一家之辞。[3]在将检察机关对反贪反渎等职务犯罪的自侦职能转移至检察委员会后，人民监督员制度的创设初衷不再。其次，在对候选人的要求上，必须是政治素质高，群众基础好，原则性强，顾全大局，能够代表本单位的同志。

从检察审查会与大陪审团的经验中也可以看出，不应对公民监督进行案件类型的限制，应当留给其更广阔的空间。[10]因此，问题从谁来监督监督者演变成了如何有效监督监督者。

其中，对于起诉适当作出后检察官仍坚持不起诉的，检察审查会进行第二轮审查，若在第二轮审查中仍作出起诉适当决议的，检察官必须提起公诉。首先，在对机关、团体与企事业单位的限定上，由于已经存在与检察机关保持良好关系的潜在偏向，也决定了从这些单位选拔出来的候选人对检察机关的办案工作的支持程度高于中立的水平线。

参与是改革的目的，但现阶段仍应通过监督的方式逐步实现。但实际上，公民参与司法这一发展趋势并未得到实际意义上的深入，公民的参与在检察阶段仍是模糊甚至是空白的。

实现案件的公平正义不仅需要执法者与司法者依法独立行使职权，提高职业素质，积累办案经验，也需要人民群众进行广泛参与监督，这才是看得见的公平正义。第三，做好人民监督员制度与案管工作的衔接。通过改革，检察审查会从一个公众参与司法的形式成为一项真正可以对案件的起诉方式乃至刑事司法的运行产生重大影响的制度，[14]这应对人民监督员制度的改革形成一定的启迪作用。而案件质量评查工作是对办结后的案件进行监督，利用参与的形式对案件实体进行监督，体现了监督中参与，进一步向人民监督员制度监督和参与的双定位靠拢。

根据《试行规定》，人民监督员应由机关、团体、企事业单位推荐产生，其主要监督范围是三类案件与五种情形。2015年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议，审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，强调实行人民监督员制度是对司法权力制约机制的重大改革和完善，检察机关和司法行政机关应当一同加强对相关问题的研究论证，不断完善监督员的任免制度，推进人民监督员制度的法制化。

而根据数据显示，在新一届的人民监督员中，上一届留任的比例达到23.1%。而第二种依审查启动程序主要包括检察官提议、人民监督员要求、当事人申请三种情况，包含除依程序启动的其他类型的案件。

这些关联性设计使得检察审查会制度得以在实践中有效运作并发挥出独特的民众参与司法的功能。五、结语 除人民监督员制度本身需要为适应监察体制改革与捕诉合一改革而作出调整之外，对监督工作的保障机制也应同步进行完善。